Grønt lys(glimt)

Kommentar: Da nytte-kostnadskalkyler av offentlige investeringer for alvor ble introdusert på 1960-tallet, ble de møtt med begeistring, skriver Victor D. Norman i spalten «Med egne ord» i Dagens Næringsliv 6. oktober 2012.

09.10.2012 - Victor D. Norman

Endelig fikk man et verktøy som kunne sikre gode prioriteringer av offentlig innsats på områder som samferdsel, helse, utdannelse og forsvar. Begeistringen avtok. Det viste seg at den politiske interessen for et prosjekt var omvendt proporsjonal med dets nytte-kostnadsbrøk.

Mange syntes fortsatt at analysene var nyttige: De satte en pris på dårlig politikk.

Etterhvert ble kalkylene bragt i miskreditt. De konkluderte stadig oftere med at offentlige investeringer, spesielt i veier og annen infrastruktur, ikke var lønnsomme i det hele tatt. Det ble tydelig for stadig flere at problemet ikke var lønnsomheten, men beregningene.

Det som skulle ha vært en velfundert metode for å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet, var blitt en regelstyrt teknikk som systematisk undervurderte verdien av prosjektene. Det var derfor på høy tid da det for halvannet år siden ble nedsatt et utvalg, ledet av Kåre P. Hagen, for å revurdere Finansdepartementets veileder for nytte-kostnadskalkyler.

Utvalget har nå fremlagt sine forslag. Blir de fulgt, vil de gå langt i å rehabilitere kalkylene.

Utvalget foreslår:

• Å forlenge kalkyleperiodene, for å bringe dem nærmere prosjektenes faktiske levetid.

• Å bruke en kalkulasjonsrente som er mer i samsvar med den alternative, risikojusterte avkastningen på offentlige midler.

• Å realprisjustere de årlige gevinstene, slik at de avspeiler økningen over tid i alternativverdien av den tiden trafikanter tilbringer i trafikken eller pasienter kaster bort i helsekøer.

Alt dette er så åpenbart riktig at det bare bør hilses med begeistring og implementeres så raskt som mulig.

Utvalget har også sett på de virkningene et prosjekt kan ha utover den direkte gevinsten for brukerne av prosjektet - for eksempel den verdien et veiprosjekt har for den økonomiske utviklingen på et område. Det er grunn til å være varsom. Man kan lett komme til å telle dobbelt, telle vilt, eller telle ting som ikke burde telles i det hele tatt.

Et eksempel på dobbelttelling er hvis man for et veiprosjekt både teller tidsgevinsten for trafikantene og verdiøkningen på eiendom langs veien. Eiendommene stiger i verdi på grunn av tidsgevinsten.

Et eksempel på ting som ikke burde telles i det hele tatt, er ringvirkninger av typen økt salg fra bedrifter som kommer tidsmessig nærmere et sentrum på grunn av en ny vei, hvis for eksempel salget bare kommer istedenfor salg fra en annen bedrift.

Et eksempel på å telle vilt er ønsketenkning om hva en ny vei vil bety for et lokalsamfunn. Med fare for å bli beskyldt for mobbing av Indre Sogn, kan jeg ta Lærdalstunnelen som eksempel. Mange håpet den ville gi en ny vår for områdene innerst i Sognefjorden. I ettertid er tallene rimelig klare: Folketallet i de to direkte berørte kommunene, Aurland og Lærdal, har falt med 149 personer, eller 2,2 prosent, siden tunnelen ble åpnet.

At man bør være varsom, betyr imidlertid ikke at man bør være blind. Kunne Norge ha vært en oljenasjon uten flyplassene og helikopterbasene på Vestlandet? Ville London kunne fungere som by uten undergrunnsbanen? Svarene er opplagt nei. Veier og annen infrastruktur har så åpenbar betydning for produktiviteten i byer og større regioner at virkninger utover tidsbesparelsen for trafikantene må være med i regnestykket.

Utvalget sier da også det - i prinsippet. Man er imidlertid varsomme langt over grensen til det overforsiktige når det gjelder å gjøre det i praksis. Det peker på at vi ikke har tilstrekkelig empirisk grunnlag til å tallfeste produktivitetseffekter, og utvalget anbefaler derfor at slike ringvirkningsanalyser bare kan tas med for byområder, og da bare når det kan sannsynliggjøres at prosjektet faktisk vil gi høyere produktivitet, og isåfall bare som et tillegg til hovedanalysen.

Utvalget synes her å glemme at nytte-kostnadskalkyler er et verktøy for å foreta valg mellom alternativer. Undervurderer man verdien av et prosjekt, innebærer det at man implisitt overvurderer verdien av alternativene.

Tar man ikke med produktivitetseffekten av bedre transport i, rundt og mellom de store byene i Norge, vil det uvegerlig føre til at infrastrukturinvesteringer i deler av landet der det ikke er slike effekter, vil komme lenger opp på prioriteringslisten.
I klartekst: Prosjekter av typen Lærdalstunnelen prioriteres på bekostning av bedre pendlertog på Østlandet.

At utvalget er skeptisk til å ta med produktivitetsvirkninger så lenge vi mangler gode tall, er forståelig. Det er imidlertid et argument for å skaffe seg tallene, ikke for å se bort fra virkningene.

Når jeg ikke finner brillene mine, betyr ikke det at de er borte - det betyr at jeg ikke har lett godt nok.

Vi har mange gode økonometrikere i Norge. Slipp dem løs på produktivitetsvirkningene av offentlige investeringer. Selv med den gamle nytte-kostnadsveilederen vil det være en lønnsom investering.