Hindrer privatisering

Rigide regler og enda stivere praksis ved offentlige innkjøp gir store tap. Mange av regjeringens målsetninger kan bli vanskelige å nå dersom innkjøpspraksisen ikke endres, skriver blant andre NHH-professor Sven A. Haugland i en kronikk i DN 27. januar

28.01.2014 - Roar Jakobsen, Sven A. Haugland, Jon B. Sande og Oddgeir Hvidsten

Den nye regjeringen har flagget klare ambisjoner; mer veibygging, bedre helsetjenester og en digitalisert forvaltning. For å lykkes må offentlig sektor samarbeide godt med private tjenesteleverandører.

Samtidig vet vi at mange offentlige innkjøp ikke gir forventede resultater, hverken i form av kostnadsreduksjon, tjenesteforbedring eller innovasjon.

Forskning viser at vi går glipp av store samfunnseffekter på grunn av dårlig samarbeid mellom offentlige og private virksomheter.

Mange utfordringer

I utgangspunktet har offentlige og private aktører fire like utfordringer:

n For det første kjenner en ikke leverandørene godt nok. Hvilken kompetanse og motivasjon har de? Er de et godt valg for oss?

n For det andre er det vanskelig å evaluere om leverandøren leverer som forventet. En klarer kun å evaluere det som er lett å måle, og ikke hvordan leverandøren bidrar til å gjøre brukerne mer fornøyde med tjenestene.

n For det tredje er det vanskelig å lage en klar kravspesifikasjon når det er høy kompleksitet og stor teknologisk usikkerhet. Det er først i utviklingsfasen en forstår hva en egentlig trenger og hvilke tilpasninger som må gjøres.

n For det fjerde må kunde og leverandør ofte gjøre investeringer som er spesialtilpasset partneren, for eksempel i kunnskap eller teknologi. Dette gjøres for å skape verdi, men kan skape vanskeligheter senere fordi investeringene mister sin verdi om relasjonen løses opp. Det skapes avhengigheter som gjør det fristende å presse frem bedre betingelser enn opprinnelig tenkt. Slik adferd gjør reforhandling av avtaler kostbart og hindrer partene i å løse felles problemer.

Mulig å håndtere

Disse utfordringene er håndterbare.

Studier av innkjøp i privat sektor viser hvordan bedrifter får det til: for hver innkjøpsrelasjon velges de kontrakts- og samarbeidsmekanismene som passer best for akkurat dette innkjøpet og de utfordringene partene står overfor.

For eksempel vil bedrifter velge detaljerte, men fleksible kontrakter kombinert med forventninger om felles informasjonsutveksling og fleksibilitet når de kjøper komplekse it-systemer.

Ved innkjøp av standardvarer vil derimot rigide standardkontrakter med fastpris være bedre. Flere studier viser at bedrifter som ikke følger slik praksis oppnår svakere resultater.

I offentlig sektor tilpasses derimot kontrakts- og samarbeidsmekanismene sjelden til det enkelte innkjøp.

Byråkratisk press

Vi har nylig gjennomført en stor studie av innkjøpspraksis i 310 kommuner i Skandinavia som peker på en viktig årsak - det vi kaller byråkratisk press.

Offentlige innkjøpere skal følge klare regler, behandle alle likt, dokumentere alt skriftlig og unngå personlige relasjoner til leverandørene. Dette skal bidra til å unngå korrupsjon.

Det byråkratiske presset gjør det imidlertid vanskelig å håndtere de fire utfordringene vi har beskrevet.

Våre funn viser at over halvparten av de offentlige etatene har så sterkt byråkratisk press at de velger å ikke spesialtilpasse kontrakter og samarbeidsformer til de spesifikke utfordringene man står overfor.

Dette gir svakere gjennomføringsevne etter kontraktsinngåelse og fører til høyere kostnader, lite innovasjon og dårligere tjenester for brukerne.

Behov for kompetanseløft

Vi ser noen ledelsesmessige og kulturelle mønstre som må tas på alvor. Dagens innkjøpssystem bygger på prinsipper om konkurranse, åpenhet og likebehandling av leverandører.

Det tas for gitt at «armlengdes avstand-transaksjoner» gir best resultater. Forskning viser imidlertid det motsatte. Best resultater oppnås oftere når partene samarbeider tett.

Vi tror mange politiske målsetninger blir vanskelige å realisere dersom det offentliges evne til å samarbeide med private leverandører ikke bedres.

Det trengs et betydelig kompetanseløft. Det juridiske fagfeltet har en sterk posisjon, men vår studie avdekker at offentlige etater bør bygge innkjøpskompetanse som i større grad inneholder økonomiske og administrative perspektiver.

Helt konkret handler det om at offentlig sektor i sitt innkjøpsarbeid bør vurdere hele livsløpet i en kontrakt: alt i oppstarten bør en å se for seg hvordan samarbeidet vil bli gjennom hele avtaleperioden.

Hvilke kontrakts- og samarbeidsmekanismer vil gi best resultater? Ved å vri fokuset i denne retningen, tror vi offentlig sektor vil lykkes bedre med sine innkjøp.

Kronikken er forfattet av professor Sven A. Haugland ved NHH, tidligere NHH-stipendiat Roar Jakobsen, førsteamanuensis Jon B. Sande fra Handelshøyskolen BI og strategirådgiver og gjesteforeleser Oddgeir Hvidsten.